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Missstände zwischen Parlament und Regierung! 

 11. April 2021

von  Werner Patzelt

I.
Wer beim Politisieren mit heftiger Kritik nicht hinter dem Berg hält, der sollte sich und anderen schon klarmachen, was genau da kritisiert wird. Ist es das Handeln oder der Charakter einzelner Politiker? Sind es konkrete Politiken? Ist es das Funktionieren einzelner politischer Institutionen? Ist es das Zusammenwirken politischer Institutionen? Oder ist es das Gesamtgefüge einer politischen Ordnung? Es ist wirklich nicht gut, bei politischen Debatten das alles zu vermengen. Es können ja auch in einer guten politischen Ordnung schlechte Politiker am Werk sein – oder tolle Politiker in einem üblen Staat. Auch kann schlechte Politik sogar von gut funktionierenden Institutionen verursacht werden – dann nämlich, wenn sich deren Spitzenleute an wirklichkeitsfremden Vorhaben versuchen.

Im Folgenden geht es um Missstände beim Zusammenwirken von Parlamenten und Regierungen in Deutschland. Deren Ursachen liegen aber oft anders, als man glaubt. Und wenn man etwas verbessern will, dann sollte man schon genau wissen, an welchen Stellschrauben man wie drehen muss, um welche Wirkungen auszulösen. Einfach loszuschimpfen, mag zwar ein willkommenes Ventil für die eigene Empörung sein. Doch Systemprobleme löst am besten ein nüchtern die Fehler suchender Ingenieur – und nicht ein Kunde, der eine schlecht funktionierende Maschine mit den Füßen traktiert.

II.

Der Ausgangspunkt vieler Probleme liegt bereits in den Koalitionsverhandlungen. An deren Ende stehen seit einigen Jahrzehnten sehr dicke, detaillierte Koalitionsverträge. In die schreibt man möglichst viel vom jeweiligen Wahlprogramm hinein. Dabei setzen sich alternativlos umworbene Koalitionspartner besonders gut durch. Wenn der Koalitionsvertrag ausgehandelt ist, verteilt man die Ministerien. Anschließend muss jeder Minister an die Verwirklichung dessen gehen, was für den Geschäftsbereich seines Hauses im Koalitionsvertrag steht. Vorrangig sind dabei natürlich die Vorhaben der eigenen Partei. Und was zu denen nicht passt, das legt man in erwünschter Weise aus, bis sich vom Koalitionspartner Widerspruch regt. So zu verfahren ist auch statthaft, weil jedes Ministerium in alleiniger Zuständigkeit des jeweiligen Ministers geführt wird. Im Grenzfall wedelt eben der Schwanz mit dem Hund – und zwar solange, wie ein Regierungschef nicht durch unerwünscht klare Ansagen eine Regierungskrise auslösen will. Und weil er das in der Regel vermeidet, wird normales Regieren eben zu einem bürokratischen Prozess. Bei dem wird dann jahresweise abgerechnet, wie viel Prozent der eigenen Gestaltungsabsichten welche Regierungspartei durchgesetzt hat.

Das Parlament kann alledem kaum in die Quere kommen. Seit vielen Jahren wird nämlich in den Koalitionsverträgen ausdrücklich vereinbart, dass man nie mit wechselnden Parlamentsmehrheiten abstimmen wird, also: dass es jedem Minister verboten ist, aus den Reihen der Opposition jene Stimmen zu ersetzen, die einem der Koalitionspartner verweigern will. Das wiederum heißt: Jeder Koalitionspartner besitzt Vetomacht, wann immer es um eine Mehrheit im Plenum geht. Als Folge dessen wird das Land bald nicht mehr von jener Mitte aus regiert, die womöglich hinter dem größeren Koalitionspartner steht, sondern von jenem politischen Rand her, den ein kleinerer Koalitionspartner vertritt.

Die in den Reihen der Koalitionsfraktionen erforderliche Mehrheitsbildung vollzieht sich dabei in den Verhandlungen und durch Kompromisse der Fraktionsführungen. Deren wechselseitige Verhandlungsmacht hängt von jener Geschlossenheit ab, mit der die Fraktionsmitglieder hinter ihnen stehen. Auf die wiederum wirken Fraktionsführungen vorsichtshalber nicht nur mit Argumenten ein, sondern auch durch die Inaussichtstellung begehrenswerter Positionen oder durch Hinweise auf andernfalls unterbleibende Unterstützung bei Dingen, die einem widersprechenden Abgeordneten wichtig sind. Mannschaftsgeist formt sich auf diese Weise leicht um in eine nur noch mit zusammengebissenen Zähnen ertragene Fraktionsdisziplin. Zu der ist ein Abgeordneter um so leichter zu veranlassen, je geringer seine Chancen auf eine einträgliche Karriereaußerhalb des politischen Betriebs sind. Wer also dank seiner Fraktion etwas werden will oder in seiner Fraktion etwas bleiben will, der fügt sich am besten – und zwar sowohl rechtzeitig als auch verlässlich. Das macht Abgeordnete mit vom freien Mandat rechtlich gesicherter Konfliktfähigkeit in der Parlamentspraxis oft zu Abnickern – und zwar umso mehr, je größer eine Fraktion ist. Dort nämlich wird das Verhandlungsgewicht eines einzelnen Abgeordneten so gering, dass es nicht nur selbstschädigend, sondern auch ganz wirkungslos und somit dumm wäre, sich den Wünschen der Fraktionsführung zu widersetzen.

Verschlimmert wird solcher „zwangloser Zwang“ zum „vorauseilenden Gehorsam“ immer dann, wenn die Fraktionsführung vom Widerlager eines Regierungschefs zu dessen Gehilfin geworden ist – und wenn es außerdem keine Aussichten darauf gibt, dass sich das Machtgeflecht um den Regierungschef in absehbarer Zeit ohnehin auflösen wird. An einer solchen Chance fehlt es vor allem dann, wenn man den Regierungschef schwer zum Rücktritt veranlassen kann – etwa deshalb, weil ihn der Koalitionspartner ganz besonders schätzt. Und gegen seinen Willen kann man einen deutschen Regierungschef ohnehin nur durch ein konstruktives Misstrauensvotum ablösen, also: durch die Wahl eines Nachfolgers. Die aber setzt eine entsprechende Verabredung mit dem gegenwärtigen Koalitionspartner oder mit einem künftigen Koalitionspartner voraus – und somit genau jene Regierungskrise, die durch das Anraten oder Aufzwingen von Fraktionsdisziplin meist unterbunden wird.

Gestört wird dieses politische Spiel vor allem dann, wenn während einer Wahlperiode solche politischen Herausforderungen auftauchen, an die beim Aushandeln des Koalitionsvertrags noch niemand dachte. Strategisches Denken könnte dann zwar die einzuschlagende Richtung weisen. Fehlt es aber an ihm, so kommt es zu Politikblockaden, zum planlosen „Fahren auf Sicht“ – oder zum Treibenlassen der Dinge. Gäbe es die Möglichkeit, in solchen Lagen durch Volksanträge auch von außerhalb der etablierten Politikerschaft neue Politik zu veranlassen oder durch ein Volksveto selbst solche Politik zu stoppen, die im Parlament eine Mehrheit hat, dann ließe sich hier seitens der Regierten gestaltend eingreifen. Doch plebiszitäre Instrumente mag niemand, der gerade an der Macht ist. Also verlangen sie inzwischen auch die Grünen nicht mehr. Obendrein hat man auf Landesebene die Wahlperioden inzwischen auf fünf Jahre verlängert, damit ja keine vom Wahlvolk verursachten Machtumschichtungen allzu oft das eingefahrene politische Spiel verändern.

III.

Als Hauptprobleme beim Zusammenwirken von Parlament und Regierung erkennt man also allzu detaillierte Koalitionsverträge, übergroße Vetomöglichkeiten der kleinen Koalitionspartner, die Aufzwingung vorauseilender Fraktionsdisziplin durch zu fest im Sattel sitzende Regierungschefs ohne zeitliche Begrenzung ihrer Amtsdauer, obendrein allzu lange Legislaturperioden samt dem Fehlen plebiszitärer Instrumente zwischen den Wahlen. Im Übrigen gibt es zu viele Abgeordnete, die sich um jeden Preis an ihr Mandat klammern müssen, weil sie sich von jungen Jahren an keine anderen Karriereaussichten verschafft haben. An alledem ließe sich vieles zum Besseren wenden. Nur müsste man eben dickere Bretter bohren als jene, für welche die Leidenschaft und das Augenmaß politisch Empörter gerade noch ausreichen.

Von Prof. Werner Patzelt, Politikwissenschaftler

Diesen Artikel gibt es für Sehgeschädigte auch als Podcast unter:
https://www.youtube.com/watch?v=npj0FkE5LUU

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